II.2.          Die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag

Bundesregierung und Bundestagsmehrheit haben die besten Möglichkeiten Probleme auf die politische Agenda zu setzen. Wollen sie ein Problem lösen, so können sie das entsprechende Thema im Bundestag diskutieren lassen, oder gar Gesetzentwürfe in den jeweiligen Ministerien in Auftrag geben. Dies geschieht natürlich alles im Rahmen der Fraktionsdisziplin.

Schwieriger hat es da die Opposition, da sie bekanntlich in der Minderheit ist und ihre Anträge im Bundestag dementspreched häufig abgelehnt werden. Zudem verfügen sie nicht über einen Verwaltungsapparat, wie die Bundesregierung. Ihre einzige Möglichkeit besteht über die Medien und die Öffentlichkeit auf Defizite hinzuweisen und so indirekt Druck auszuüben.

Die Druckmöglichkeiten sind besonders groß, wenn im Bundesrat die Bundestagsopposition die Mehrheit besitzt und so der Vermittlungsausschuß zu einem wichtigen Organ wird. Dies trifft im Fall der Steuergesetzgebung zu, da die Länderfinanzen davon betroffen sind.

 

II.3.     Die Spitzenverbände der Bankwirtschaft

Die Bankwirtschaft selber hat kein direktes Interesse daran, das Problem „Ertragsbesteuerung“ auf der politischen Agenda wiederzufinden. Deshalb wird und hat sie dieses Thema nie öffentlich diskutiert bzw. versucht, bei ersten Ansätzen die Diskussion wieder zu beenden.

In den Fällen Stoltenberg und Waigel kam es jedoch zur Politikentwicklung. Die Kreditwirtschaft[31] wurde dabei von der Politik aus an der Diskussion beteiligt, nicht zuletzt, weil die Bankwirtschaft in den Steuererhebungsablauf mit einbezogen werden sollte.

Den Spitzenverbänden kommt dabei eine Beraterfunktion zu, d.h. sie können die Positionen aus der Praxis darstellen, Vor- und Nachteile aufzeigen und vor allem antizipierend zukünftige Reaktionen bei der Implementation prognostizieren.

Aus Sicht der Bankwirtschaft versucht sie in der Entscheidungsphase (policy conversion) Einfluß in ihrem Sinne zu nehmen. Sie möchte sich profelieren und nach Möglichkeit ihre eigene Position stärken. Gleichzeitig versucht sie – wie bei der neuen Form der Zinsbesteuerung – im Sinne der Schadensminimierung Kompromisse auszuhandeln. Dies ist für sie unter wettbewerbspolitischen Aspekten bedeutsam. Für die Banken endet der Wettbewerb nicht – im Gegensatz zu der Steuergesetzgebung – an den nationalen Grenzen, sondern muß global betrachtet werden. Daher ist ihr sehr daran gelegen, bankenfreundliche bzw. kapitalmarktfreundliche Gesetze auszuhandeln. Aus ihrem originären Selbstverständnis heraus ist die Steuererhebung beim Kapital von unwesentlichem Interesse, im Vergleich zu dem Interesse, das der Staat daran hat. Vielmehr versuchen sie ihre Kunden vor derartigen Besteuerungen zu schützen.

 

II.4.     Die Steuerfahndung

Die Steuerfahndung ist bezogen auf Steuervergehen eine Art Kriminalpolizei. Sie ist zusammen mit den Finanzdirektionen der verlängerte Arm des Bundesfinanzministeriums Aktiv wird sie, wenn die Steuerprüfer in den Finanzämter oder im Bundesamt für Finanzen Unregelmäßigkeiten bei Steuerzahlern feststellen und überprüfen diese dann genau. Finanzdirektionen und Steuerfahndung sind ebenso wie die Bankwirtschaft in der Praxis verankert und können somit Fehlentwicklungen entdecken und an das Finanzministerium weiterleiten. Diese kann es interpretieren und korrigieren. Vor allem durch spektakuläre Fahndungsaktionen, wie z.B. bei der Durchsuchung von Banken, kann sie auf Defizite aufmerksammachen und sie zum politischen Thema machen.

Gerade bei der Kapitalbesteuerung spielt die Steuerfahndung eine wesentliche Rolle. Das Problem der Kapitalbesteuerung zeichnet sich dadurch aus, daß in unzureichendem Maße die Steuer entrichtet wird und zum anderen aufgrund des Bankgeheimnisses die Steuerhinterziehung nur schwer zu überprüfen ist. Allerdings gibt es bisher immer die Möglichkeit für die Steuerfahndung bei einem begründeten Tatverdacht aktiv zu werden. Doch dies ist in der Regel nicht geschehen. Kapital wird als „rotes Tuch“ angesehen, daß der Kapitaleigner entweder freiwillig versteuert oder eben nicht. Nur in seltenen Fällen wurde die Steuerfahndung aktiv und das in der Regel auch nicht direkt über Bankenhäuser, sondern über Impulse von aussen, wie Erbfälle etc.[32]

Dieses Verhalten hat sich seit geraumer Zeit geändert. Neuerdings geht die Steuerfahndung rigoros vor und scheut auch nicht Haussuchungen in Banken durchzuführen. Dieser Verhaltensumschwung wird später noch näher zu beleuchten sein. Zumindest treten durch solche Aktionen Probleme offen zu Tage.

 

II.5.          Das Bundesverfassungsgericht

Das Bundesverfassungsgericht ist die Hüterin der Verfassung. Es trägt dafür Sorge, daß politische Entscheidungen aber auch rechtliche Entscheidungen aller Art im Rahmen der Verfassung erfolgen. Die Verfassung beinhaltet dabei nicht nur formale Sachverhalte sondern vielmehr inhaltliche Rechte, die zu schützen sind und deren Auslegung sich im Wandel der Zeit ändern können.

Das Gericht wird nicht von sich aus tätig, sondern leitet ein Verfahren nur auf Antrag ein. Im aktuellen Fall der Ertragsbesteuerung spielt es eine wesentliche Rolle, da es in der bestehenden Besteuerungspraxis einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz erkannte und eine Neuregelung mit Frist forderte. Ansonsten sei die Besteuerung von Kapitalerträgen in sich verfassungswidrig. Damit wurde die Politikentwicklung für eine neue Form der Ertragsbesteuerung erzwungen.

Einen ähnlichen Fall gab es bereits 1966, der ebenfalls die politische Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts hervorhebt. Damals erklärte es das „geltende Umsatzsteuergesetz trotz schwerer Bedenken wegen seiner fehlenden Wettbewerbsneutralität nicht für ungültig mit der Folge des Zusammenbruchs des Staatshaushalts, sondern räumte dem Gesetzgeber eine Frist zur Schaffung eines neuen, mit dem Gleichheitssatz übereinstimmenden Umsatzsteuersystems ein“.[33] Mit der gleichen Intention dürfte das Gericht im „Zinsurteil“ entschieden haben.

 

II.5.1. Der Gleichheitssatz und das Zinsurteil des Bundesverfassungsgerichts

Anfang 1991 zog der Finanzrichter Peter Bilsdorfer vor das Bundesverfassungsgericht. Seine Klage: „Die Quellensteuer schaffte die Koalition nach anhaltenden Bürgerprotesten rasch wieder ab, doch der Straferlaß wirkt fort.“[34] Dies verstoße eindeutig gegen den Gleichheitssatz. Auch auf die seit langem bestehende Nichterfassung der Zinseinkünfte wurde hingewiesen, wobei dabei allmählich „von einer Umkehrung des Regel-Ausnahme-Prinzip gesprochen werden könne“.[35]

Ein Kläger, der sich genau dieser Ungleichbehandlung durch mangelhafte Kontrollmechanismen annahm, war der Finanzbeamte Herbert Großbarth.[36] Er sah es nicht mehr ein, artig seine Kapitalerträge aus Zinseinkünften in seiner Einkommenssteuererklärung anzugeben – nur der ehrlichkeithalber – und zog ebenfalls vor das Bundesverfassungsgericht. Gerechtigkeit sollte her.

Am 27. Juni 1991 entschied das Gericht zu seinen Gunsten. Dem Staat wurde auferlegt, Steuergerechtigkeit herbeizuführen, „denn nicht nur ein Gesetz selbst, sondern auch der Vollzug kann, wenn er die Gleichbehandlung aller Bürger prinzipiell verfehlt“, verfassungswidrig sein.[37] Wenn ein Gesetz über den Vollzug nicht gesichert sei, in diesem Fall also ungleiche Behandlungen hingenommen würden, so „führe [das] zu einer Unanwendbarkeit des Gesetzes insgesamt“.[38] Der aus §3 Abs. 1 GG abgeleitete Gleichheitssatz, bedeute für das Steuerrecht, daß die Steuerzahler durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleich belastet werden. Geschieht dies nicht, so kann die Verfassungswidrigkeit eintreten, da der Steuerpflichtige in diesem Fall in seinem Grundrecht auf Besteuerungsgleichheit verletzt wird. Das Amnestiegesetz wurde als verfassungskonform betrachtet, da es dem Bürger die Chance gebe, sich zur Steuerehrlichkeit hinzubewegen.

Das Bundesverfassungsgericht machte folgende Vorschläge, die der steuerlichen Gleichbehandlung nachkommen könnten und damit verfassungskonform wären.

–          Kontrollmitteilungen. Das Gericht empfiehlt somit die Aufhebung des Bankenerlasses, da er das eigentliche „Vollzugshindernis“ bei der Erhebung der Einkommenssteuer auf Kapitalerträge darstelle. Der § 30 AO (Bankgeheimnis) wird in seiner Praxis für verfassungswidrig erklärt. Die Banken wären somit den Finanzbehörden gegenüber verpflichtet die nötigen Informationen über alle Kapitaleinkünfte ihrer Kunden zur Verfügung zu stellen.

–          Eine Definitivsteuer an der Quelle, „die in einem linearen Satz den absetzbaren Aufwand und den Progressionssatz in Durchschnittswerten typisiert“[39]. Damit wäre die Steuerpflicht bei Zahlung erfolgt, womit diese Art der Besteuerung einer Abgeltungssteuer gleichkäme. Den unterdurchschnittlichen Steuersätzen der Kleinsparer könnte dabei durch Freibeträge Rechnung getragen werden. In diesem Zusammenhang weist das Bundesverfassungsgericht auf den Verlauf der Besteuerung an der Quelle von 1989 hin, nach deren schnellen Wiederabschaffung lediglich das „Vollzugshindernis“ Bankgeheimnis übriggeblieben und somit verfestigt worden ist. „Damit tritt die Verantwortlichkeit des Gesetzgebers für eine erneute Nachbesserung offen zu tage.“[40] Damit verurteilt das Gericht, daß das politische Problem „Kapitalbesteuerung“ klammheimlich von der politische Agenda verschwunden ist und erklärt die Notwendigkeit einer neuen Alternative.

Ungeachtet dessen, in welcher Form das Erhebungsverfahren umgesetzt wird, stellt das Bundesverfassungsgericht fest:

„Der Gesetzgeber hat es bei den Auswirkungen des Bankenerlasses bewenden lassen, weil er aus gesamtwirtschaftlichen Gründen vermeiden wollte, daß Kapitalanleger ihr Geld aus dem Inland abziehen. Die damit in Kauf genommenen beträchtlichen Steuerverkürzungen und die daraus folgende Ungleichheit des Belastungserfolgs lassen sich indessen aus den oben dargelegten Erwägungen nicht durch gesamtwirtschaftliche Gründe rechtfertigen.“

 

Mit Rücksicht auf den Bundeshaushalt erklärt das BVerfG die bestehende Regelung zwar nicht für verfassungswidrig , fordert jedoch eine neue Regelung bis zum 1. Januar 1993. Anderenfalls werde die bestehende Regelung zu diesem Termin verfassungswidrig.

Dem Gesetzgeber verblieben somit 18 Monate, um ein Gesetz zur Besteuerung von Kapitalerträgen zu verabschieden, das dem Urteil des Bundesverfassunggerichts entspricht. Daher setzte direkt nach Verkündung des Urteils eine rege Diskussion, bei der erste Alternativen erörtert wurden.