1. Politische Akteure und deren Einflußnahme auf die Politikformulierung

 

Innerhalb eines Politikfeldes können politische Träger, gesellschaftliche Gruppierungen, Verbände etc. Einfluß darauf nehmen, welche Probleme durch die Politik bearbeitet werden sollen und welche nicht. Diese Akteure unterscheiden sich von Politikfeld zu Politikfeld. In jedem Feld ist es jedoch von großer Bedeutung, wie groß die Macht der einzelnen Interessenvertreter ist und damit deren Durchsetzungskraft. Auch im Rahmen der Ertragsbesteuerung stellt sich die Frage, welche Gruppierungen in der Lage sind, dieses Problem auf die politische Tagesordnung zu setzen, ob sie dies versucht haben und – wenn ja – mit welchem Nachdruck.

 

II.1.     Das Bundesministerium für Finanzen

Im Bereich der Fiskalpolitik sind der Bundesfinanzminister und sein Ministerium für die Einnahmen und Ausgaben des Staates verantwortlich. Ministerialbeamte entwerfen neue Gesetzestexte, die die Einnahmesituation des Staates möglicherweise verbessern. Darunter fallen neue Steuern, Umschichtungen im bestehenden Steuersystem etc.

Wie unter I.1. dargestellt wurde, sind von staatlicher Seite schon etliche Gesetze verabschiedet worden, die die Zielsetzung verfolgten, neben Einkommen auch Kapitalerträge zu besteuern. Dies ist für den Staat insofern von Bedeutung, als daß darin ein enormes Steuerpotential steckt – wodurch der Staatshaushalt konsolidiert werden könnte – und darüber hinaus bei einer fehlenden Besteuerung Einkommen gegenüber Kapital diskriminiert würde. Die Erfolge waren bekanntlich nicht groß.

Wie kann nun das Bundesfinanzministerium mit dem Problem „Ertragsbesteuerung“ umgehen? An der Lösung muß es schon deshalb ein großes Interesse haben, da es sich um Steuerbeträge in Milliardenhöhe handelt, die ohne Lösung Jahr für Jahr dem Fiskus entgehen.

Exemplarisch können die Handlungsmöglichkeiten an drei Finanzministern dargestellt werden, die alle verschiedene Lösungsansätze gewählt haben.

 

 

II.1.1.  Die Matthöfer-Variante (1980)

Die Matthöfer-Variante beschreibt die einfachste und zugleich in der Politik oft angewandte Variante: die Politik läßt das Problem erst einmal auf sich beruhen. Das Problem ist allen Fachleuten und Beteiligten bekannt, wird jedoch zunächst einmal von der politischen Agenda fern gehalten, da noch keine Problemlösungsstrategie vorliegt. Es besteht zwar eine aktuelle, vermeintliche Lösung, die jedoch wenig efektiv ist. Diese „vermeintliche Lösung“ bei der Ertragsbesteuerung sah in Anlehnung an den § 20 EStG zu diesem Zeitpunkt wie folgt aus:

Zum einen gab es Steuerbefreiungen auf festverzinsliche Wertpapiere, die vor 1955 ausgegeben wurden, auf Zinsen aus Lebensversicherungen mit einer Laufzeit von mindestens 12 Jahren, sowie durch einen Sparerfreibetrag in Höhe von 300 Mark für Ledige bzw. 600 Mark für Verheiratete zuzüglich einer Werbekostenpauschale von 100/200 Mark. Ein wesentlicher Teil der privaten Zinseinkünfte waren somit schon immer steuerbefreit. Die gehobenen Einkommensschichten demgegenüber waren verpflichtet, wahrheitsgemäß ihre Zinseinkünfte in der Einkommenssteuererklärung zu deklarieren und somit zu versteuern. [22] Überprüfbar war dies jedoch durch die Finanzbehörden nicht. Grund dafür ist der in der Abgabenordnung (AO) unter § 30a festgelegte Bankenerlaß und somit das Bankgeheimnis. Das Bankgeheimnis verbietet es den Behörden quasi, die Umsetzung des gesetzlichen Besteuerungsanspruchs zu überprüfen und damit zu garantieren.[23] Erst im begründeten Fall der Steuerhinterziehung sind Ermittlungen zulässig.[24]

1981 hatte die SPD/FDP-Koalition erstmals einen Versuch unternommen, zur Konsolidierung des Staatshaushaltes das Problem der Ertragsbesteuerung auf die politische Tagesordnung zu setzen – ohne Erfolg. Das Problem verschwand wieder genauso schnell von der Agenda, wie es kam. Es kann demnach oft ratsam sein, auf die Lösung eines Problems zunächst zu verzichten, es „reifen zu lassen“ und dann erst abschließend eine konsensfähige Lösungsstrategie zu erarbeiten.

 

 

II.1.2.  Die Stoltenberg-Variante

Die zweite Möglichkeit besteht darin, für das Problem noch nicht unbedingt eine Lösung entwickelt zu haben, mit einer Strategie jedoch zu hoffen, ein weiteres Problem zu lösen. Während der Amtszeit Gerhard Stoltenbergs als Bundesfinanzminister galt als das eigentliche Problem – wie bereits 1981 – die Konsolidierung des Stattshaushaltes. Aus einer effektiven Besteuerung von Kapitalerträgen versprach sich das Ministerium Steuermehreinnahmen in Milliardenhöhe. Daher wurde versucht, das Problem in der dritten Stufe der großen Steuerreform zu lösen.

 

Exkurs: Einführung, Folgen und Ende der Quellensteuer

 

Mit dem Steuerreformgesetz [25] wurde die bisher geltende Besteuerung von Kapitalerträgen um die sogenannte „kleine Kapitalertragssteuer“, der Quellensteuer ergänzt.[26] Hinzu kam noch eine ebenfalls 25 prozentige Besteuerung der „Einnahmen aus der Vergütung von Körperschaftsssteuern“.[27]

Die kleine Kapitalertragssteuer sollte die durch die neuen Steuerentlastungen entstehenden Mindereinnahmen kompensieren. Offiziell wurde Steuergerechtigkeit angestrebt. Diese Steuer wurde nun direkt an der Quelle erhoben, in der Hoffnung eine gleichmäßige Besteuerung zu erzielen. Die vorher bestehenden Befreiungen von der Kapitalbesteuerung blieben erhalten, so daß weiterhin etwa 70 Prozent der Bevölkerung von dieser Steuer nicht betroffen waren. Grund dafür war die Auffassung der Bundesregierung – wie bereits vorher – die Altersvorsorge und die Alterseinkünfte besonders zu schützen, aber auch für die Bevölkerungsmehrheit eben eine Entlastung zu schaffen.

Das neue an der Quellensteuer war die Verpflichtung für die Kreditinstitute, den Kunden verstärkt durch Informationen über die Steuerpflicht aufzuklären und die Einführung einer Kapitalertragsteuer mit Abgeltungscharakter von zehn Prozent für Lebensversicherungserträge mit Ausnahme der rechnungsmäßigen Zinsen ab 1989. Der Besteuerungssatz der Quellensteuer wurde mit zehn Prozent festgesetzt und war anrechenbar auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer.[28] Sie betraf alle Kapitalerträge (mit Ausnahme von Sparbüchern mit gesetzlicher Kündigungsfrist, bestimmter Zinsen auf Sichteinlagen und Bausparguthaben) und fiel in der Regel nur an, wenn der Schuldner der Kapitalerträge eine inländische Bank, Bausparkasse, Postgiroamt, Postsparkassenamt oder die Deutsche Bundesbank bei Geschäften mit ihren Betriebsangehörigen war. D.h. lediglich inländische Kapitalerträge waren von der neuen Quellensteuer betroffen. Der Schuldner mußte also seinen Wohnsitz, seine Geschäftsleitung oder seinen Sitz im Inland haben[29]. Die Folge war ein enormer Kapitalabfluß bereits nach Ankündigung der Quellensteuer, der seinen Höhepunkt 1988 mit 85 Milliarden Mark hatte. Diese schwerwiegende Störung des deutschen Kapitalmarktes (Mangel an Kapital bewirkt geringere Liquidität zur Kreditvergabe, dadurch Zinssteigerungen etc.) veranlaßte die Bundesregierung, die Quellensteuer bereits ein halbes Jahr nach dem sie eingeführt wurde, zum 1. Juli 1989 aufzuheben. Diese Vorgehen wurde bereits frühzeitig angekündigt, so daß bereits Ende 1988 Kapital auf den deutschen Kapitalmarkt zurückfloß.

(Zeichnung DB 3/90 S.17).

Der von der Bundesregierung erhoffte Effekt der Mitfinanzierung der Steuerreform 1990 über die Quellensteuer wurde somit nicht erreicht. Weder das Ziel einer gerechten Besteuerung noch die erhofften Mehreinnahmen von 4,2 Milliarden Mark in 1990 bis hin zu 4,8 Milliarden Mark in 1992 konnten realisiert werden. Selbst wenn sie realisiert worden wären, so hätten die Zinssteigerung und die Schwächung des DM-Wechselkurses und damit der Verteuerung der staatlichen Kredite den Großteil der Mehreinahmen wieder kompensiert.

Nachdem die Quellensteuer wieder zurückgenommen worden war – und Stoltenberg seinen Platz räumen mußte -, galten wieder die vor 1989 bestehenden Regelungen, d.h. Zinserträge mußten mit der Einkommensteuer veranlagt werden. Das Bankgeheimnis bestand in seiner Form weiter und war jetzt sogar gesetzlich verankert.

 

II.1.3.       Die Waigel-Variante

Weiterhin kann das Bundesministerium auch durch Impulse von aussen dazu gezwungen werden, Probleme zu lösen. Es kann von der Bundesregierung und/oder dem Finanzminister beauftragt werden oder aber ein Problem steht so häufig in der Öffentlichkeit, daß der Druck zu groß wird und eine Auflösung des Problems unausweichlich erscheint. Im Falle Theo Waigels war es das Bundesverfassungsgericht, daß die Legislative damit beauftragte, bis zu einem bestimmten Termin eine Lösung für die Kapitalbesteuerung zu finden, da sonst die bestehenden Regelungen als verfassungswidrig erklärt würden.[30]